土地權
文 / 謝德錫
土地權
歷史上，人類社會在不同發展的狀況下，不同的族群對土地的權利往往有不一樣的認知與作法，在土地屬於集體共有、共有私有並存、全部私有之間，擺盪移動。臺灣的土地權在進入歷史時期後，荷蘭、明鄭、清代、日治、國府等不同政權，呈現著不同的風貌。
臺灣原住民族對於土地的態度，普遍認為它是祖先所遺留，後代子孫必須嚴加守護，遭受他族入侵，必將引起祖靈的憤怒，會導致天災疾疫，造成族群不安。每一部族對祖靈守護的家鄉，在土地的歸屬上，都存在公有的部份，但私有部份並非一部族都承認它的存在。即使承認私有，也並非為族群每一個家族都能擁有，有時僅限於部族世襲的領袖才能擁有。
台灣原住民
17世紀乘坐著砲艦，遠渡而來的荷蘭、西班牙基督教殖民者，將臺灣這個土地視為占有地，島上的資源、部族、土地都是屬於殖民者所有，反抗的原住部族被征服後，要接收納稅、服役的義務，控制的區域、海域要採開放招贌的方式，收取各種權利金，對領的土地，則以殖民統治者的角度，做為官有「王田」的形式，招聘福建閩南漢人移民開墾。
開墾的方式，由荷蘭東印度公司提供耕牛、農具、穀物、種子，提供修築灌溉陂塘、堤圳的費用，開闢的土地全歸屬荷蘭東印度公司所有，稱為「王田」，開墾的移民僅有土地的使用權。
荷西時期
西元1662年，明朝鄭成功率領軍隊渡過臺灣海峽打敗荷蘭，取得臺灣統治權，承繼荷蘭東印度公司的土地制度，將「王田」改為直屬的「官田」，另一方面則容許隨軍隊抵臺的文武官員與民眾開墾為文武官員、民眾私有的私田（文武官田），這些私田由提出開墾的文武官、民眾取得所有權，並向政府繳納一定的稅額。
另外，也採「寓兵於農」的策略，由駐屯的軍隊開墾屯田（營盤田），以充裕軍糧。
明鄭時期
西元1683年，滿清政府擊敗明鄭部隊，領有臺灣。在土地政策上，對原住民的土地則是採取防杜與保護，讓原住民能固守原有使用空間。不過，隨著拓墾的範圍擴大，雖有滿清政府曾不斷設立「土牛線」來限制越線，仍未能使原住民在平原、低地兵陵的公共用地，淪入漢人贌耕的魔掌，使得滿清政府被迫採取「社田」的保護政策，讓原住民依族群大小留有土地，其中大社500甲、中社400甲、小社300甲，其餘土地可開於拓墾，由漢人繳納「永耕租價」取得土地使用權，而出購原住民仍保有土地所有權，這就是一般所稱的「番大租」。
清代時期
滿清政府所接收的明鄭政府的「官田」、「私田」、「屯田」，大部份定為民田，開放給民眾，由民眾取得耕地。但是，平定臺灣的施琅以下官吏，則乘機取得不少大批「私田」承佃農民的依附，取得稱「施侯租」的租權。
「番大租」分為兩類；土地若為部族公有，稱為「公口糧租」；若為私有，則稱為「私口糧租」
而對原住民傳統領地外，可供開墾的土地，稱為「草地」，則依照「開墾成例」，採取墾照制度，由民眾申請墾號，官方審核、查明，再發給墾照後，才能進行開墾。
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墾照發放須符合幾項條件：
（1）申請開墾土地須公告：讓相關有權利者在5個月中，提出異議，須確定無異議
（2）限定開墾年限：土地開墾一定年限後，要報申繳納田賦，在康熙年代，水田、旱田（園）一律為10年，雍正以後水田6年、旱田（園）10年
（3）須不能侵犯民眾或原住民：不得侵占先前核可墾戶的土地，也不能侵占原住民領地引起原住民報復。
申請墾照者，大多為擁有資金的官僚、地主、商人，稱為墾首或墾戶，而受招聘開墾的農民稱佃人或佃戶，佃戶擁有土地的實權，再轉租給其它農民耕種，這些農民稱為「現耕佃戶」。
「現耕佃戶」向佃戶繳納的租，稱為「小租」，佃戶向墾首繳納的租，稱為「大租」。形成大租戶－小租戶－現耕佃戶的三重土地所有關係。大租戶、小租戶所擁有的權益，便是「大租權」、「小租權」。
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1895年，日本殖民政府以清日戰爭勝利者姿，取得臺灣統治權後。便以現代資本主義的土地政策推動臺灣土地的開發利用。
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1898年成立臨時土地調查局，測量全島土地與清查地籍。
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1904年頒布大租權整理法令，消除三重土地所，使土地使用權成為地主、佃農的關係。土地產權認定以登記為主，未登記土地一律收歸官有。
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1910～1914進行林野調查，並由總督佐久間左馬太進行5年的理蕃討伐，將臺灣原住民使用空間限定於160萬甲的土地，其餘一律劃歸日本政府官有官營。其中大量可耕作的耕地、林地，以低廉價格，扶植日籍企業集團、御用商人，並推動日籍移民村的建立。
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日本官、私所有耕地，到1944年達到最高點，共有181,490甲，高占全臺灣耕地的1/5以上。
日治時期
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1945年，臺灣行政長官公署接收，日本殖民政府公私土地、工廠、農場，也沿襲日本資本主義的土地政策。
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1947年改組的臺灣省政府則以孫文學說「平均地權」，進行各項土地改革，三七五減租、公地放領、耕者有其田，以國家承認土地私有，但公益優於私利，國家政府有權對於暴利、獨占可以加以干涉與限制，規定地價、照價抽稅、照價收買，以達到漲價歸公。
國府時期
四百多年來，臺灣土地權益
原住民雖沒有字據的證明，但以約定俗成釐定各部族公私有的領域；荷蘭以殖民的武力界定東印度公司的「王田」領域；短暫的明鄭政府也是以武力限定「官田」、「私田」、「屯田」範圍；二百多年的滿清政府，以土牛線守護原住民領域來避免衝突，卻擋不住拓墾的浪潮，一田二主的大、小租權，成為土地的特徵；而50年的日本統治再經壓縮，山林地帶第一次成為統治者的領域，更扶植殖民族群大量掠奪耕地、山林；中華民國政府雖有平均地權、漲價歸公的理念。但仍有土地兼併、炒作的各種弊病。
四百多年，臺灣的土地政策可說是呈現著多變的樣貌
耕者有其田
耕者有其田是臺灣土地改革運動中，影響最深遠的土地政策。
目的要是讓臺灣地區20萬戶的佃農能透過政府的協助，取佃耕的土地，成為領有耕地的自耕農，減除耕地租金，增加家庭的收益。這個政策徵收106,049戶地主的土地，143,568甲耕地被放領，讓194,823戶佃農承領了這批耕地。
臺灣土地政策在不同政權下有不同的作法，由荷蘭的「王田」，明鄭的「文武官田」、「屯田」，經清代的「大小租權」，讓臺灣的耕地成為複雜耕佃制度。日本殖民政府統治後，1898年進行一系列全島土地調查，1905年消除大租權，確定為小租戶為土地業主的土地所有權制度。但是針對土地所有者的狀況，採取自由放任的態度，並沒有長期進行耕地所有權分配與耕作經營等相關問題的研究與調查。
僅有在1920～1921年，1930年與1939年由臺灣總督府殖產局進行短期的調查研究。
從1921年農業基本調查書第2《耕地分配及調查研究》，1932年農業基本調查書第31《耕地分配並經營調查》，1941年農業基本調查書第41《耕地所有並經營狀況調查》等3種調查書，才約略看到臺灣耕地所有分布的狀況。
資料顯示1甲以下的耕地所有者，在405,181戶中，占了259,642戶，占戶數約64.8%，面積僅103,500甲，占總面積721,250甲的14.35%，而50甲以上地主，僅572戶，只占戶數14%，擁有的土地卻多達119,569甲，高占16.6%。而在水田耕作面積，自耕地僅有30.88%，租佃耕地占69.12%；畑（旱田）耕作面積，自耕地為52.32%，租佃耕地占47.68%。廣大的農民家庭都僅有小面積的自耕地或佃耕地，而少數的地主家庭都擁有出佃的耕地。
1945年，日本戰敗投降後，臺灣行政長官公署展開對日本殖民政府的公私耕地清點、接收。
到1948年，全臺灣的耕地有863,157公頃，其中，公有耕地有176,031公頃，其中，國有耕地38,080公頃，州市政府街庄政府耕地10,510公頃，日籍（企業）社團、佃人耕地127,441公頃，高占全島土地總面積4.9%，全島耕地20.3%，而私有耕地為687,126公頃。而在農業人口中，自耕農占36.0%，半自耕農26%，佃農占38%，許多佃農要承受高達總收入一半以上的高額地租。
1948年為因應大陸局勢惡化，穩定臺灣內部社會，臺灣省政府積極推動土地改革的方案，先是私有耕地的「三七五減租」，將全臺灣私有耕地地租降為耕地正產作物總收獲量的千分之三七五，接著便是放領公地以扶植自耕農。
「三七五減租」共有296,043戶佃戶訂立租約，佃耕面積高達264,514甲。臺北縣租約佃農33,235戶，耕地面積32,619甲，淡水鎮佃農戶數1,801戶，佃耕面積1886.64公頃。
隨後，「耕者有其田」成為臺灣土地政策的重心，1951年舉辦臺灣地籍總歸戶。
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私有耕地分為個人、共有、團體三項類別：
（1）個人私有耕地303,723甲－自耕189,874甲、出租113,849甲
（2）共有耕地344,307甲－自耕222,318甲、出租113,989甲
（3）團體耕地33,124甲－自耕15,005甲、出租18,119甲
1952年5月臺灣省政府地政局擬定「臺灣省扶植自耕農條例」，針對私有耕地，提出對地主耕地的保留，與徵收耕地的地價補償，佃農耕地的放領與承領地價繳納的方案，歷經臺灣省政府的修正，臺灣省臨時議會的提案修正，行政院修訂，最後由立法院審議，於1953年1月26日實施「耕者有其田條例」正式公布，行政院於1月29日指定臺灣省為施行區域。
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「耕者有其田」中 :
（1）私有地主可保留耕地為7～12等則水田3甲
（2）耕地徵收地價為各等則耕地主要作物正產品全年收獲總量的2倍半來計算
（3）耕地補償地價則由政府以實物土地債券7成，公營事業股票3成搭配，實物土地債券每年利率4%，本利合計分10年均等償清
（4）耕地放領與承領，由現耕的佃農或雇農承領地價的計價標準與徵收相同，以年利率4%加收利息，由承領農民自承領的當季開
始，以實物或同年期實物土地債券，分十年均等繳清，並免繳契稅與監證費，每年平均負擔以不超過同等則耕地三七五減租後佃農現有負擔為基準
1953年12月臺灣省實施耕者有其田辦理完成，耕地被徵收地主戶數106,049戶，徵收放領耕地面積143,568甲，承領耕地農民戶數194,823戶，平均每戶承領面積0.7371甲。臺北縣徵收地主9,955戶，面積11,902公頃，放領農戶14,395戶。淡水鎮徵收地主668戶，徵收面積1,482公頃，放領戶數1,351戶。
耕者有其田的實施，讓臺灣農民獲得農地的所有權，解除佃耕耕作權的壓力，也獲終年勞動成果能完全歸於自身享有，增加了家庭收益、積極改善全家的生計。不過，從公地放領、耕者有其田放領的操作上，臺灣農民所獲得的農地平均都在1甲以下，而且在承領法規限制下，擴大耕地規模成為一種無形的壓力，使得臺灣農民的經營規模長期限於零細化的小農經濟。在社會轉型後，農民只能勞力外移，兼業來維持生計。
公地放領
公地放領是台灣土地改革運動的一環，將日本統治50年中，由政府、民間以圈佔、征收、榨取手段所取得的農地，在1945年接收為政府公有土地後，於推動耕者有其田政策時，逐步放領給佃耕的農民，讓農民正式取得土地所有權。
1898年7月台灣總督府陸續公布地籍規則，土地調查規則，9月成立臨時台灣土地調查局，1905年實行土地登記規則，1910年實施林野調查、官有林野取締規則後，清代以來未經清丈或未完成土地登記的土地，大都圈佔、征收為官有土地。不少可開發利用的土地，除由總督府直接經營外，不少放租給退伍、退休的日籍文武官員、財團、企業與台籍御用士紳經營。1945年日本戰敗投降後，台灣行政長官公署便將這些日籍官、私有土地以敵產名義接收。
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這批敵產農地分為8類：
（1）台灣總督府土地；23,453甲 （2）日本移民村有地5,518甲 （3）河川浮復地6,517甲
（4）軍事用地3,772甲 （5）州市政府地5,214甲 （6）街庄政府地5,623甲
（7）日本個別私有地10,304甲 （8）企業社團地21,089甲，合計181,490甲
181,490甲農地依據「台灣省土地權利清理辦法」與「台灣省土地權利辦法施行細則」；其中93.3%、172,929甲劃歸國省有；州市政府地中4,555甲劃歸縣市政府；街庄政府地中，4,006甲劃歸鄉鎮政府。
最早這批公有農地，依照1947年1月1日台灣行政長官公署所公布「台灣省公有耕地放租辦法」，放租給合作農場與個別農民，放租給個別農民是以土地等則為標準，每戶以田15～45畝，畑（旱地）30～75畝，租期為5年，租金為每年正產物收獲量25%。
隨後，台灣省政府為解決大量民眾失業問題，並進行荒廢農地開墾，於1948年4月8日頒布「台灣省放領公地扶植自耕農實施工作要點」，將接管台灣拓殖株式會社社有地與台灣糖業公司，台灣茶業公司所有零星耕地，撥出1萬甲，先行試辦放領，這批公地集中於台南、台中、彰化、雲林、嘉義、南投等地。試辦結果為放領田2,292甲，畑（旱地）1,090甲。
1951年為配合「三七五減租」，台灣省政府檢討公地放領實施成效，擬定「台灣省放領公有耕地扶植自耕農辦法」由行政院於1951年6月4日核定實施，於1951～1952年分2期實施公共放領。
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1951年台灣全省放領直接放租國、省有耕地面積共計22縣市局，面積為28,447甲，共計113,225筆、59,520戶，平均每戶0.4781甲
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1952年放領台灣糖業公司撥劃出耕地，在14縣市中，放領17,871甲，共計59,117筆、29,814戶，平均每戶0.5995甲
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隨後在1953、1958、1961年再放領5期，總承領399,320筆、20,317戶，總放領面積為98,982甲
台北縣政府核准承領者有756件、1,473筆，面積為田159.1738甲，畑129.2790甲。淡水鎮公有地面積262.16公頃，放領土地31.18公頃，放租土地37.47公頃。
公地放領農戶，每一戶承領土地面積是依照土地等則來決定：田上等1～8等則1甲，中等9～18等則1甲5分，下等19等則以下2甲；畑上等2甲，中等3甲，下等4甲。放領農地所繳交地價，為全年正產物收獲量的2倍半，折成實物，分為10年攤還。
公地放領讓約1/4佃農取得耕種土地，每戶平均領得面積約在0.5甲，約略等於每戶平均經營面積半數，為隨後政府推動耕者有其田，起了先導的作用！